特约评论员王德刚
近日，国家旅游局等十一部委共同发布《关于促进自驾车旅居车旅游发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)，在土地利用优化和土地供给方面提出了创新性的政策建议，对推动我国自驾车房车旅游产业的发展将发挥巨大的推动作用。
随着居民私家车保有量的不断提高和人们生活方式的改变，自驾车旅居车旅游的规模也越来越大，已经跃升为国内旅游市场的主体。据中国旅游车船协会和中国社会科学院旅游研究中心共同研究编制的《中国自驾游发展报告(2015-2016)》显示，2015年国内旅游40亿人次中，自驾游游客占58.5%以上，达到23.4亿人次。据预测，“十三五”时期，我国自驾游人数将达到58亿人次，约占国内旅游人数的70%以上。但长期以来，由于用地政策、交通管理政策、服务配套等种种原因，我国为自驾车旅居车旅游提高专业服务的相关设施和场所不配套，特别是自驾车旅居车营地的供给严重不足。据中国旅游车船协会的报告，2015年时全国已建成的自驾车旅居车营地只有277个，在建的143个。很难想象，区区四五百个的营地，如何满足二三十亿人次出游市场规模。因此，以营地为标志的自驾车旅居车服务设施、场所的供给不足和服务短缺，是影响我国自驾车旅居车旅游发展的最大短板。究其原因，土地使用和供给上的政策性障碍一直是一个关键性的制约因素，。
，把“旅游用地”纳入土地利用和城乡规划，为旅游业的快速、健康和可持续发展提供了有力的政策支撑。众所周知，由于历史原因，在我国传统的土地利用和城乡规划体系中，用地类别中一直没有“旅游用地”这一专项。2012年1月1日实施的国家标准GB50137-2011《城市用地分类与规划建设用地标准》中，将“城乡用地分类”划分为“建设用地”和“非建设用地”两大类及9个中类和14个小类。其中“建设用地”中包括城乡居民点建设用地、区域交通设施用地、区域公用设施用地、特殊用地、采矿用地、其他建设用地6个中类及11个小类，无论在哪一级类别中都找不到“旅游用地”这一项。该文件的出台，标志着“旅游用地”在我国的土地利用和城乡规划体系中有了正式的“名分”，使未来的土地利用规划、乡村规划在“旅游用地”供给上有了政策依据。
此外，、国家旅游局印发的《关于支持旅游业发展用地政策的意见》(国土资规〔2015〕10号)，专门就“保障旅游业发展用地供应”问题发布政策性文件。该文件除就“有效落实旅游重点项目新增建设用地”“支持使用未利用地、废弃地、边远海岛等土地建设旅游项目”“多方式供应建设用地”等提出了支持旅游发展用地供给的意见外，还在“旅游新业态用地”中专门提出“促进自驾车、房车营地旅游有序发展”的指导意见，提出按照“市场导向、科学布局、合理开发、绿色运营”原则，加快制定自驾车房车营地建设规划和建设标准;自驾车房车营地项目土地用途按“旅馆用地”进行立项和管理，按旅游用地确定供应底价、供应方式和使用年限。，进一步对自驾车房车营地项目的用地性质进行了定性，分类、归属明确，技术上易于操作。
《若干意见》在创新和优化自驾车旅居车营地项目的用地和土地供给方面进一步提出了更多有实施性、操作性的政策意见。一是提出了土地综合利用方案，优化土地利用绩效。《若干意见》指出，自驾车旅居车营地选址在土地利用总体规划确定的城镇规划区外的，“其公共停车场、各功能区之间的连接道路、商业服务区、车辆设备维修及医疗服务保障区、废弃物收纳与处理区等功能区可与农村公益事业合并实施”。这一政策实际上就是将选址在“城镇规划区外”的自驾车旅居车营地的配套服务体系纳入了“农村公益事业”的范畴来进行统筹安排，这一意见将为未来各旅游目的地规划在自驾车旅居车营地建设布局规划上提供政策指导，让自驾车旅居车营地建设与美丽乡村建设、与乡村旅游扶贫、与全域旅游有机融为一体，让“农村公益事业+自驾车旅居车营地”成为乡村和农业旅游的楔入点，成为全域旅游向乡村和农业区域全覆盖的先行军。二是自驾车旅居车营地建设使用集体建设用地的，“其自驾车营区、旅居车营区、商务俱乐部、木屋住宿区、休闲娱乐区等功能区应优先安排使用存量建设用地”。该项规定是在肯定自驾车旅居车营地可以使用集体建设用地进行建设的前提下，提出了优先安排、优先供给的政策建议。三是在“其他功能区使用未利用地”建设自驾车旅居车营地的，“在不改变土地用途、不固化地面的前提下，可按原地类管理”。该项政策更具有现实意义，自驾车旅居车营地一般多建于郊外，而那些林地、荒地、荒坡、荒滩等自然区域往往是选址的重要领域，但由于传统土地利用规划、城乡规划等的政策性障碍，这些地方的使用也受到制约。该文件中关于“不改变土地用途、不固化地面”的技术红线的规定，为自驾车旅居车营地的选址建设提供了“有条件性”使用这些类别土地的政策许可，使自驾车旅居车营地建设的用地制约有了破解的路径。
总之，近几年来，我国在加强政策开放，促进旅游业发展的土地使用和供给方面进行了不断的探索，政策的实用性、落地性、操作性不断深化。我们要深刻理解、用好政策，最大限度地发挥政策优势，促进旅游业健康和可持续发展。
